裁判要旨

正當程序原則的要義之一在於，行政機關作出任何對行政相對人或利害關係人不利的行政行為，都必須說明理由並聽取行政相對人或利害關係人的意見。雖然處罰決定是針對食品銷售商作出，但處罰決定認定食品生產商生產的食品存在違反《世界杯賽程預測法》的情形，就會對食品生產商造成不利影響。食品藥品監督管理部門應遵循正當程序原則的要求，告知食品生產商擬認定其產品存在的違法情形及作出該認定所依據的事實及理由並聽取食品生產商的陳述和申辯，使食品生產商真正參與到行政程序中，一方麵確保食品藥品監督管理部門全麵把握案件事實，準確適用法律，另一方麵亦可促使食品生產商盡早糾正食品生產違法行為，從源頭上避免世界杯賽程預測事故的發生，以實現世界杯賽程預測 監管的目的。

北京市第一中級人民法院行政判決書

（2019）京01行終440號

上訴人(一審被告)北京市石景山區市場監督管理局……

被上訴人(一審原告)烏魯木齊味正品果品開發有限公司……

被上訴人(一審第三人)北京物美超市有限公司西黃村二店……

上訴人北京市石景山區市場監督管理局(以下簡稱石景山區市場監管局,因機構改革，原北京市石景山區食品藥品監督管理局的職責由石景山區市場監管局承擔)因行政處罰一案，不服北京市石景山區人民法院(2018)京0107行初157號行政判決，向本院提起上訴。本院受理後，依法組成合議庭審理了本案。本案現已審理終結。

一審法院經審理查明：2017年2月21日，原北京市石景山區食品藥品監督管理局(以下簡稱原石景山區食藥監局)接到關於原北京物美商業集團股份有限公司西黃村二店(原北京物美商業集團股份有限公司西黃村二店已更名為北京物美超市有限公司西黃村二店，以下簡稱物美公司西黃村二店)銷售的越南腰果(分裝)(淨含量：185g、生產商：烏魯木齊味正品果品開發有限公司)(以下簡稱涉案食品)違法的舉報。原石景山區食藥監局於2017年2月28日決定對該案件受理。原石景山區食藥監局於當日對物美公司西黃村二店進行了現場檢查及調查詢問，物美公司西黃村二店認可自己曾銷售過涉案食品。當日，原石景山區食藥監局決定立案並向物美公司西黃村二店送達了《責令改正通知書》((京石)食藥監食責改[2017]100102號)，責令其停止銷售涉案食品，並要求其在7日內提供涉案食品的生產商、供貨商的相關資質、涉案食品的合格證明及進、銷、存記錄。

原石景山區食藥監局於2017年5月5日對物美公司西黃村二店進行了調查詢問，物美公司西黃村二店提交了涉案食品的進銷存證明材料。因案情複雜，原石景山區食藥監局於2017年5月15日決定對案件延長辦理時限30個工作日。2017年6月7日，原石景山區食藥監局再次對物美公司西黃村二店進行了調查詢問，物美公司西黃村二店提供了涉案食品生產商兼供貨商烏魯木齊味正品果品開發有限公司(以下簡稱味正品公司)的資質證明。物美公司西黃村二店在調查詢問中認可自己在購進涉案食品時並未查驗涉案食品的相關合格證明文件，亦未製作進貨查驗記錄。2017年6月21日，原石景山區食藥監局再次向物美公司西黃村二店送達了《責令改正通知書》((京石)食藥監食責改[2017]100103號)，責令其改正購進食品時未建立並遵守進貨查驗製度的行為。因案情複雜，原石景山區食藥監局於2017年6月29日通過局長辦公會決定再次延長辦案時限90個工作日。

2017年7月11日，物美公司西黃村二店向原石景山區食藥監局出具情況說明，認可自己銷售涉案食品的違法所得為262.9元。當日，原石景山區食藥監局向物美公司西黃村二店送達了《行政處罰事先告知書》及《聽證告知書》，向其告知了原石景山區食藥監局擬對其作出行政處罰的情況及其享有的陳述、申辯及申請聽證的權利等事項。2017年7月14日，原石景山區食藥監局再次以談話方式向物美公司西黃村二店告知了原石景山區食藥監局擬對其作出行政處罰的情況，但物美公司西黃村二店明確表示沒有陳述、申辯意見。此後，物美公司西黃村二店亦未提出聽證申請。2017年8月28日原石景山區食藥監局作出《行政處罰決定書》((京石)食藥監食罰[2017]100060號，以下簡稱被訴處罰決定)，被訴處罰決定的主要內容如下：經查，物美公司西黃村二店在經營場所對外銷售的涉案食品，食品標簽的配料中標注有“食用油”，但是沒有標注“食用油”的具體名稱，不符合《世界杯賽程預測 國家標準預包裝食品標簽通則》(GB7718-2011)(以下簡稱《標簽通則》)第4.1.3.1條規定的要求。因此物美公司西黃村二店經營涉案食品屬於經營標簽不符合規定的預包裝食品，且物美公司西黃村二店在進行查驗時未收取食品合格文件，屬於進貨時未查驗相關證明文件的行為，未進行進貨查驗，屬於未按規定建立並遵守進貨查驗記錄製度的行為。經查，物美公司西黃村二店經營涉案食品的違法所得為262.9元。物美公司西黃村二店的上述行為，違反了《中華人民共和國世界杯賽程預測 法》(以下簡稱《世界杯賽程預測 法》)第六十七條第一款第九項、第五十三條第一款及第二款的規定。依據《世界杯賽程預測 法》第一百二十五條第一款第二項和第一百二十六條第一款第三項的規定，本局於2017年8月28日決定對物美公司西黃村二店給予以下行政處罰：1、警告;2、沒收違法所得262.9元;3、並處23200元罰款。2、3項罰沒款合計人民幣23462.9元。原石景山區食藥監局於當日向物美公司西黃村二店送達了該被訴處罰決定書。味正品公司主張其於2018年5月23日得知被訴處罰決定的情況後，未經行政複議程序直接提起本案行政訴訟。另查明，味正品公司係涉案食品的生產商，但原石景山區食藥監局在作出被訴處罰決定時，並未通知味正品公司，亦未聽取味正品公司的相應意見。

2018年12月24日，一審法院判決認為，根據《世界杯賽程預測 法》及《北京市食品藥品監督管理局主要職責內設機構和人員編製規定》(京政辦發[2013]54號，以下簡稱《北京市食藥監局機構和編製規定》)的相關規定，原石景山區食藥監局作為食品藥品監督管理部門，具有對本轄區內流通環節的世界杯賽程預測 違法行為進行處罰的法定職責。

本案中，雖然原石景山區食藥監局辯稱味正品公司提起本案行政訴訟超過法定的起訴期限，但由於味正品公司已經提供了法院傳票等證據證明其提起本案行政訴訟係在法定起訴期限之內，且原石景山區食藥監局亦未能提供證據證明味正品公司知曉本案被訴行為的具體時間，因此法院對於原石景山區食藥監局的此項答辯意見不予采納。

本案爭議的焦點問題為原石景山區食藥監局作出本案被訴處罰決定時，是否要聽取味正品公司的意見。行政機關作出行政行為應當遵循正當程序原則。正當程序原則的要義在於，作出任何使他人遭受不利影響的行使權力的決定前，應當聽取當事人的意見。

本案被訴處罰決定雖是針對物美公司西黃村二店作出，但因被訴處罰決定中認定味正品公司生產的涉案食品存在不符合《標簽通則》及違反《世界杯賽程預測 法》的情形。該處罰決定的內容會減損味正品公司的相關權益。故原石景山區食藥監局作出被訴處罰決定時，須通知味正品公司，並聽取其意見。而本案被訴處罰決定作出前，原石景山區食藥監局並未通知味正品公司，屬於程序違法。綜上，一審法院依據《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第三項之規定，判決撤銷原石景山區食藥監局作出的被訴處罰決定。

上訴人石景山區市場監管局不服，向本院提起上訴，請求本院撤銷一審判決，發回一審法院重審。其主要上訴理由為：

一、法定程序標準依然是我國行政程序司法審查的最基本原則。《中華人民共和國行政處罰法》(以下簡稱行政處罰法)所規定的行政機關在作出行政處罰決定前，當事人應當享有被告知作出決定的事實、理由依據以及進行陳述和申辯等權利。這裏的當事人應當狹義理解為行政行為相對人，而不包括利害關係人。本案處罰的違法銷售行為，並不涉及違法生產行為，因而行政機關沒有告知生產單位在行政程序中享有陳述和申辯、聽證的法定義務。在食品藥品監管領域，除適用行政處罰法的規定外，原國家食品藥品監督管理總局頒布的《食品藥品行政處罰程序規定》專門針對食品藥品領域實施行政處罰的程序作出了明確的規定，上述規定中均明確了當事人的被告知權、陳述申辯權以及聽證權。上訴人在本案的行政執法中嚴格遵循了上述法律規定，充分保障了行政相對人行使上述權利。

二、正當程序原則應當有限適用，不應擴大到利害關係人。正當程序原則作為法定程序缺失的有益補充，其適用範圍應當限定於行政程序的當事人，既不能擴大適用到行政程序的當事人以外的人，也不能適用到行政行為對其不產生權利義務關係的人。被上訴人味正品公司在本案中不是被訴行政行為的當事人，具體行政行為並未對其設定或撤銷權利義務，且在法律有明確的程序規定的情況下，在本案中對行政行為的利害關係人適用正當程序原則進行保護應屬不適當的擴大正當程序原則的適用範圍。

三、一審法院應對案件爭議進行實體審理。在食品藥品的產銷鏈中，存在原料提供商、進口商、生產商、分裝商、經銷商、渠道商、銷售商等多個主體，行政行為對其實質利益的影響也大小不同，對其身份的判定亦無相關的標準。對行政行為的利害關係人進行判斷，並逐一告知和聽取陳述申辯意見，對行政機關而言，不僅大大降低行政效率，更是難以操作，更可能因為遺漏告知利害關係人陳述申辯權而導致行政行為無效。本案中，被上訴人不是被行政處罰的對象，原判也沒有列出足夠的事實導致必須要告知其陳述、申辯權，未告知其陳述、申辯權確實對其實體權利造成了損害。僅適用正當程序原則進行裁判，不利於實體規則、標準的明確，不利於爭議的實質性解決，不利於食品藥品安全執法工作。行政行為的利害關係人另有相應的救濟途徑對其權利進行保護。另外，本案行政行為所涉食品的違法事實已被多份生效民事、行政裁判文書所認定，行政行為所認定的違法事實並不會因為行政行為被撤銷而改變，給予被上訴人程序上的救濟並無任何實際意義，反而造成行政程序的冗長和低效。更為嚴重的是，該判決會引起大量生效判決被申請進入再審程序，大量案件被重審不但會大量增加行政機關的工作量和巨額罰沒款被退還，而且會耗費大量司法資源。一審判決適用正當程序原則來解決上訴人與被上訴人的行政爭議欠妥，對案件的爭議焦點應進行實體審理。

被上訴人味正品公司同意一審判決，請求維持一審判決，駁回上訴人的上訴請求。

被上訴人物美公司西黃村二店在二審期間未發表訴訟意見。

在法定舉證期限內，石景山區市場監管局以及味正品公司均向一審法院提交了證據，物美公司西黃村二店未向一審法院提交證據。其中石景山區市場監管局提交了如下證據(略)……

石景山區市場監管局提供了以下法律、法規、規範性文件作為其作出被訴處罰決定的法律依據(略)……

味正品公司提交了如下證據(略)……

上述證據均經庭審質證，一審法院認為，味正品公司提交的證據1係本案被訴行為，不得作為證據使用。味正品公司提交的證據2可以證明本案相關繳費情況，但不能達到其主張的證明目的，法院對此證明目的不予采納。味正品公司提交的證據3及證據4符合證據的形式要件，且能達到其主張的證明目的，法院均予以采納。味正品公司提交的證據5與本案被訴行為合法性之審查無關聯性，法院對此不予接納。石景山區市場監管局提交的證據19中的《行政處罰決定書》係本案被訴行為，不得作為證據使用。石景山區市場監管局提交的證據21及證據22與本案被訴行為合法性之審查無關聯性，本院對此不予接納。石景山區市場監管局提交的其他證據均符合證據的形式要件，且能達到其主張的證明目的，法院均予以采納。

上述證據全部隨案卷移送本院。本院查閱了一審卷宗，並經審查核實，同意一審法院對證據的認證意見。本院經審理查明的事實與一審判決認定的事實一致，本院予以確認。

本院認為：根據《世界杯賽程預測 法》及《北京市食藥監局機構和編製規定》的相關規定，原石景山區食藥監局作為食品藥品監督管理部門，具有對本轄區內流通環節的世界杯賽程預測 違法行為進行處罰的法定職責。

根據各方當事人的意見，本案爭議焦點為原石景山區食藥監局基於食品生產環節造成但持續存在至食品流通環節的違法情形而處罰食品銷售商時，食品生產商是否應當獲得正當程序原則的保護，即原石景山區食藥監局是否應當告知味正品公司其生產環節存在的違法情形及作出該認定的事實與理由，並聽取味正品公司的陳述和申辯。

正當程序原則的要義之一在於，行政機關作出任何對行政相對人或利害關係人不利的行政行為，都必須說明理由並聽取行政相對人或利害關係人的意見。本案中，雖然被訴處罰決定是針對物美公司西黃村二店作出的，但被訴處罰決定認定味正品公司生產的涉案食品存在不符合《標簽通則》及違反《世界杯賽程預測 法》的情形，該處罰決定的內容會對味正品公司造成不利影響。食品藥品監督管理部門應遵循正當程序原則的要求，告知食品生產商擬認定其產品存在的違法情形及作出該認定所依據的事實及理由並聽取食品生產商的陳述和申辯，使食品生產商真正參與到行政程序中，一方麵確保食品藥品監督管理部門全麵把握案件事實，準確適用法律，另一方麵亦可促使食品生產商盡早糾正食品生產違法行為，從源頭上避免世界杯賽程預測 事故的發生，以實現世界杯賽程預測 監管的目的。本案中，原石景山區食藥監局既未告知味正品公司擬認定其產品存在的違法情形及作出該認定所依據的事實及理由，亦未聽取味正品公司的陳述和申辯，有違正當程序原則，構成違反法定程序，故原石景山區食藥監局作出的被訴處罰決定中涉及味正品公司的內容應予撤銷。

本案被訴處罰決定認定物美公司西黃村二店存在三項違反《世界杯賽程預測 法》的行為，即經營標簽不符合規定的預包裝食品、進貨時未查驗相關證明文件及未按規定建立並遵守進貨查驗製度。上訴人依照《世界杯賽程預測 法》第一百二十五條第一款第二項的規定，對經營標簽不符合規定的預包裝食品的行為作出行政處罰，另依照《世界杯賽程預測 法》第一百二十六條第一款第三項的規定，對進貨時未查驗相關證明文件及未按規定建立並遵守進貨查驗製度的行為進行了處罰。上訴人針對物美公司西黃村二店經營標簽不符合規定的預包裝食品的違法行為作出的行政處罰，違反了正當程序原則，應予撤銷。上訴人針對物美公司西黃村二店存在的三項違法行為合並作出了被訴處罰決定，應一並予以撤銷。一審判決結論正確，應予維持。

綜上，石景山區市場監管局的上訴理由均不能成立，其上訴請求，本院不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項之規定，判決如下：

駁回上訴，維持一審判決。

二審案件受理費50元，由上訴人北京市石景山區市場監督管理局負擔(已交納)。

本判決為終審判決。

審判長　朱一峰

審判員　張靛卿

審判員　徐鍾佳

二〇一九年四月十九日

法官助理　齊偉娟

書記員　李　靜