《 世界杯賽程預測法》修改建議書

　　中國技術監督情報協會　中國法學會世界杯賽程預測法治研究中心

　　北京大學法治與發展研究院 中國法學會消費者權益保護法研究會

　　2015年2月28日

　　《世界杯賽程預測 法》實施五年即行修訂，充分體現了全國人大、國務院對民生問題的高度重視和依法治理的決心。特別是全國人大在審議中兩次將審議稿向全社會征求意見，充分體現了民主立法、公開透明的原則。為進一步提高立法質量，保障世界杯賽程預測 ，特提出以下建議供參考：

　　一、關於風險監測、風險評估與抽樣檢驗製度

　　《世界杯賽程預測 法》修訂稿第13條、第16條、第80條分別設立了對食品的風險監測、風險評估和抽樣檢驗等三項製度，其目的是運用檢驗手段加嚴監管。但這種設計的必要性、合理性和經濟性有缺陷。例如檢驗一種月餅，一塊月餅檢三次或三塊月餅一家檢的現象有點亂，成本高，效果差，財政、消費者、企業負擔都會加重。要害在於體製問題。風險監測製度的執行主體是衛生部門會同食品藥品監管、質監等部門。風險評估製度是由衛生部門負責組織實施。抽樣檢驗製度是由食品藥品監管部門組織實施。農業部門負責對食用農產品的風險監測等工作。這三套製度並行，多家主體重複交叉的“九龍治水亂象”問題並未解決。

　　建議由有關部門認真梳理相關職能，明確分工，把不必要的重複製度合並，減少交叉浪費，提高效率。尤其要考慮在部門分別治理無法徹底改變的格局下，加強“龍頭”的協調和組織功能。

　　二、關於食用農產品

　　用《世界杯賽程預測 法》和《農產品質量安全法》分別調整食品和食用農產品，是我國法律體係不協調、不完善的突出表現，也存在巨大的世界杯賽程預測 隱患。

　　首先，概念上混亂：《世界杯賽程預測 法》在附則中有明確的食品定義，即各種供人食用或者飲用的成品和原料。但在總則中為了兩法銜接又給出一個食用農產品的概念。二者的內涵、外延是什麼關係?如果二者並列，則應當給出本質區別;如果二者包含，則不必重複，引起混亂。如二者有部分重合，則更需要清晰界定。而在《農產品質量安全法》中，對食用農產品沒有定義，因此，用《農產品質量安全法》來監管原食品和食品原料，顯然是不科學、不嚴謹的。

　　其次，製度設計上混亂：在《農產品質量安全法》中有許多不嚴謹之處，如用“質量符合保障人的健康、安全的要求”的表述來定義質量安全，用 “獲得的植物、動物、微生物及其產品”來涵蓋農產品。該法規定的監管主體包括農業主管部門和其他有關部門，但在監管檢查、法律責任中，並無其他有關部門。定義農產品的生產者，又使用了農產品生產企業和農民專業合作組織的概念。在監管製度的設計上，《農產品質量安全法》的大部分內容都放在了外部性管理上，如產地、環境、農業投入品、產品包裝、標識等，而恰恰對食物本身的安全性、營養性和物理、化學、生物等理化指標，感官指標的監管上，隻用標準一詞涵蓋了事，而我們的標準又是最短缺、最不明確的。

　　再次，兩法銜接上有斷裂：修訂稿對《世界杯賽程預測 法》和《農產品質量安全法》的銜接隻有1-2條原則規定。仔細對照兩法，無論是食品的概念、製度安排、監管主體、監管對象、檢驗檢測、法律責任等重大內容，則根本無法銜接。而當今世界各國對世界杯賽程預測 監管大都是“從田間到餐桌”一個完整的鏈條。食品源頭這一塊的前後不銜接，會留下巨大的安全隱患。

　　建議：廢止或同時修改《農產品質量安全法》，將其相關內容納入《世界杯賽程預測 法》。回顧曆史，當年製定《農產品質量安全法》時，很多人就提出它具有過渡性，有了《世界杯賽程預測 法》後，確應將二者統一，否則既浪費了立法資源，又造成斷裂。

　　三、關於食品生產加工小作坊和食品攤販問題

　　修訂稿第35條對食品生產加工小作坊和食品攤販作了原則規定，把具體管理辦法交由省級人大去立法。這是修訂草案的又一大硬傷。

　　首先，小作坊、攤販之類的說法不規範，是俗稱，不應寫進法律。正確的表述應當是小微企業和個體工商戶。

　　《世界杯賽程預測 法》規定：國家對食品生產經營實行許可製度。但小微企業搞不搞許可，許可條件是否都一樣?誰來管?怎麼管?都沒有規範。修訂稿把這個大難題推給了地方，這不是科學立法。

　　其次，《世界杯賽程預測 法》實施到現在，各省對小微企業的立法並不積極，已經成為世界杯賽程預測 監管中的一大漏洞。一部《世界杯賽程預測 法》，源頭一塊不管，占80%的小作坊不管，再加上多頭管理，構成了這部法律的三大缺陷。

　　建議：用小微企業代替小作坊等不規範的稱謂。把對小微企業的管理製度寫清、寫實、寫細，不要再推給地方立法。許多特色食品都是全國流通的，各地五花八門的立法，不利於形成統一的大市場，不利於小微企業做大做強。對小微企業可分類管理，不必像大中企業一樣搞許可、審批、檢驗等。但要保障安全底線，加強引導和監督。

　　四、關於世界杯賽程預測 標準

　　世界杯賽程預測 標準體係不完善、標準短缺、標齡長、水平低等問題，一直是保障世界杯賽程預測 的難點和社會關注的焦點。修訂草案在這方麵仍有不足。其不足是：同標準化法的銜接不順，世界杯賽程預測 標準化體係不完整，表現為定位、定性、層次關係有矛盾，分工、執行、監督主體有交叉、重複、錯位等問題。建議：

　　第一，從定性的角度完善食品管理的標準化體係，明確食品標準既包括食品的強製性安全標準，也包括非強製性的推薦性標準或選擇性標準。對於有毒有害物質的限製、食品添加劑的使用、特定人群的營養成分、食品標簽標識、衛生要求、安全方麵的質量要求等，應當統一製定強製性世界杯賽程預測 標準。其他工藝標準、設備標準、產品的規格、型號、一般外包裝、管理、檢驗方法等標準應采取非強製的選擇性標準。標準是一個體係，類別很多，很難用一種強製性安全標準所代替、所覆蓋。單一的強製性標準製度難以支撐食品的質量水平提升和安全保障。

　　第二，從定位的角度依法明確國家、行業(團體)、地方和企業四級標準的功能。國家負責製定強製性世界杯賽程預測 標準，其他單位和部門都不能製定強製性食品標準。行業(團體)、地方和企業則可以製定選擇性、非強製性標準。這樣才能從根本上解決標準缺失、標準落後的問題。取消地方性強製標準，防止市場分割，上下不一致。

　　第三，應明確世界杯賽程預測 標準的製定，要麼由標準化行政管理部門統一製定，要麼由世界杯賽程預測 監管部門、農業部門製定。

　　第四，應明確由世界杯賽程預測 的監管部門負責食品標準化整體工作的執行和監督工作，衛生部門應當退出標準執行、監督領域，做好與人身安全健康相關的世界杯賽程預測 風險評估工作。

　　五、關於社會共治的問題

　　世界杯賽程預測 實施社會共治不僅是一個民生問題，更是一個社會問題。世界杯賽程預測 是一個公共品，保障世界杯賽程預測 是政府的責任，政府是世界杯賽程預測 監管的主體，在世界杯賽程預測 社會共治中起重要作用。社會共治又是一個複雜的公共治理問題，因此建議：

　　建立“多元參與，合作共治”機製。這方麵可學習借鑒國際上好的理念和做法，比如，突破政府與市場的二元對立或單一主導;強調“參與式治理”、“多中心治理”和“協作式治理”，真正實現政府向市場和社會放權，構建“強政府—大社會”的治理體製。同時，建立形成以社區方式對世界杯賽程預測 進行治理的群防體係。界定相關責任，讓每一個人、企業、整個食品消費鏈條上的供應商等與食品有關的各個部門，都參與到世界杯賽程預測 監管的活動中來。特別是要進一步加強輿論監督，鼓勵媒體披露信息，依法監督相關各方的行為，充分體現公開透明客觀公正原則，使社會共治法製化、公開化、製度化、有效化。

　　六、本法與其他法律的銜接、協調問題

　　《世界杯賽程預測 法》修訂稿同其他法律銜接不上、協調不順的問題比較突出。建議：

　　一是深入研究本法同《農產品質量安全法》的關係。最理想的狀況是兩法合一，一個鏈條全過程保持高度一致性。實在不合並，也要認真研究各自管轄範圍、製度一致性、法律責任一致性、標準一致性以及食用農產品的生產、銷售、流通與《世界杯賽程預測 法》的銜接問題。

　　二是深入研究本法同《消費者權益保護法》的關係問題。如本法中138條的“明知”問題，食品標簽中“瑕疵”問題;第60條中電商的責任等問題，都與《消費者權益保護法》有嚴重的衝突，建議修改。

　　三是深入研究本法同《刑法》中刑事責任的銜接問題。如在第114、115、139條等規定中，有的太原則，有的無規範，對刑事責任的規定不具體，難以操作。

　　七、《世界杯賽程預測 法》的出台時間應當緩行

　　提高立法質量是黨的十八屆四中全會提出的明確要求，而現在的修訂稿，無論是體製還是製度，與他法的銜接、具體操作等問題都還存在較大問題。特別是審批過多，事中事後監管的有效手段少;政府監管部門多、內容多，而社會共治內容、手段少;出了問題處罰多、問責多，科學分析、不斷改進提高質量水平少;體現控製、幹預理念多，預防、防範內容少。為此建議：

　　對《世界杯賽程預測 法》修訂設置一個靜議期，靜下心來去深入討論研究透，多開幾次研討論證會，不要急於出台。要把三中、四中全會的精神融進去，再花1年左右時間出台也不算晚。最重要的是立法的質量一定要提高，要管用，要對13億人天天吃飯真正負責!

　　簽名專家：

　　清華大學法學院王晨光

　　北京大學法治與發展研究院劉兆彬

　　北京大學憲法與行政法研究中心湛中樂

　　對外經濟貿易大學產品質量與安全法製研究中心李俊

　　中國消費者權益保護法研究會河山

　　中國醫藥創新促進會宋瑞霖

　　北京市嶽成律師事務所嶽運生

　　北京市英島律師事務所馬維國

　　北京市天達共和律師事務所康健