中國食品報網訊 (文/成都市食藥監局 黃建) 本文立足成都市食品藥品產業發展現狀和食品藥品監管工作實踐，采用定性分析的方法，一方麵從食品藥品生產經營角度解剖食品藥品安全問題產生的原因，一方麵從日常監管和行政執法中分析問題食品藥品未被及時發現和控製的原因。在此基礎上，有針對性地提出改善全市食品藥品安全現狀的工作建議。

一、成都市食品藥品產業質量管理存在的問題

首先，從食品藥品生產、經營、使用過程本身來看食品藥品安全問題產生的根源。目前，成都人口總量超過1600萬，在特大城市中繼北京、上海、重慶後居全國第四，無論從產出還是消費來看，近年來成都市食品藥品產業發展都十分迅猛。

成都既是農產品、食品生產大市，又是食品消費大市，是享譽國內外的“美食之都”。食品產業已成為成都市的支柱產業之一，2012年全市種養殖環節、生產加工環節、流通環節和餐飲消費環節登記注冊的食品生產經營主體達15.6萬家，食品產業整體規模突破1000億元，規模以上食品企業主營業務收入933.76億元，占全市規模以上工業企業主營業務收入八分之一，“中國馳名商標”企業8家，“四川省著名商標”企業13家。白酒製造、肉類加工、休閑食品和調味品製造、飲料及茶葉製造、新型功能性食品製造等產業發展前景廣闊。

成都是全國最大的中藥材重要產地和道地藥材種植基地之一，也是中藥材的重要集散地，擁有中草藥資源2000多種，分別占四川省的二分之一和全國的三分之一。目前，成都聚集了現代中藥、化學藥、生物製藥、醫療器械、藥品包裝材料和醫藥研發服務等企業近500家，其中規模以上醫藥企業202家，2012年實現銷售收入過10億元的企業2家，年銷售收入上億元的企業有90家，全市規模以上藥品生產企業主營業務收入325億元。

圖1：成都市規模以上工業企業主營業務收入分布

通過調查食品藥品生產經營者、食品藥品監管人員，並分析近年成都市食品藥品安全日常監管和行政執法案例，我們發現成都市食品藥品安全問題產生的原因主要有幾個方麵：

圖2：不合格食品藥品產生原因分析

1.生產原料不符合要求。即使生產條件完全符合標準，且整個生產過程嚴格按照工藝要求進行，食品藥品生產原料和投入品質量問題同樣會導致生產出的食品藥品存在安全隱患。

2.生產經營者誠信意識差。行業誠信道德體係建設滯後，企業主體責任落實不到位，生產經營者為了降低成本，主觀上不願意增加投入，提高原材料質量或改善生產經營條件。

3.生產經營標準化水平不高。食品藥品行業基礎薄弱，產業化、規模化、集約化程度不高，生產經營者質量管理水平低。統一的世界杯賽程預測標準體係尚未形成，部分食品衛生標準、質量標準、食用農產品質量安全標準以及行業標準存在缺失、滯後、重複以及相互矛盾的問題。

4.食品藥品假冒偽劣行為突出。食品藥品假冒偽劣等違法犯罪行為是造成食品藥品安全問題最直接、後果最嚴重的原因。

5.公眾食品藥品安全意識淡薄。由於消費者缺乏食品藥品安全常識，在食品藥品流通、儲存和使用過程中的不當行為，是造成食品藥品安全事件的一項重要原因。當前，不健康、不科學的飲食習慣和藥物濫用行為十分嚴重。

二、食品藥品監管工作麵臨的主要問題

從成都市除高新區以外19個區（市）縣局隨機選取190名一線監管執法人員，調查影響日常監管和行政執法效果的主要因素和最重要的因素。

圖3：成都市食品藥品監管工作製約因素分析

結果顯示：導致我市食品藥品安全問題不能得到有效控製的主要原因有以下幾個方麵。

1.現代化監管落後。食品藥品質量溯源管理體係、誠信監管體係尚不完善，沒有對日常監管和打擊違法犯罪形成有力支撐。食品藥品風險監測、評估工作起步較晚，風險管理水平與實際需要仍有較大差距。缺乏相關專家隊伍和專業技術人員，食品藥品係統性風險防範能力有待加強。

2.科技支撐能力需進一步加強。檢測機構總體規模偏小，缺乏醫療器械和藥品包裝方麵的功能單元，檢測設備的數量、質量與國內先進地區差距較大；檢驗檢測人才隊伍不足，缺乏國內有影響的知名專家，各業務板塊缺乏領軍人物；檢驗檢測覆蓋麵不高，難以滿足提前預警的需要。

圖4：對比分析新加坡、香港、上海和成都食品檢測能力

藥械不良反應監測報告數量偏低，結果分析運用能力嚴重滯後。監管信息化投入不足，係統構建不完整、不完善，監管數據總量少、質量低，尚未實現跨係統跨平台數據集成共享。

3.法規和標準體係有待完善。個別領域法規製定滯後，如世界杯賽程預測法配套法規規章還不健全，尚未製定針對食品生產加工小作坊、食品攤販的管理辦法等。行刑銜接機製不暢，對世界杯賽程預測 違法犯罪行為的懲處力度仍需加大。

4.教育培訓和2022世界杯預選賽最新排名 宣傳亟待加強。對各級監管執法人員的專業培訓普遍不足，監管隊伍知識體係和專業能力嚴重老化，長期靠“吃老本”。針對食品藥品生產經營單位及其從業人員的世界杯賽程預測 宣傳教育仍需加強。公眾食品藥品安全意識和食品藥品安全基礎知識水平仍需提高，飲食用藥安全科普宣傳力度亟待加大。

5. 監管能力較為薄弱。監管隊伍年齡偏大，全係統35歲及以下人員比例不足10%，與行政監管職能特點嚴重不符。監管隊伍專業結構不合理，食品、生物製藥、醫療器械、法律等專業和綜合文秘人才相對短缺，高層次複合型人才較少。監管執法裝備滯後，一線執法快速檢測能力較低。

圖5：成都市食品藥品監管隊伍年齡結構

三、進一步加強成都市食品藥品監管工作的建議

根據前文對成都市食品藥品產業發展及監管工作現狀的調查和分析，不難發現：當前我市食品藥品監管工作的主要問題，不是監管體製機製不健全的問題，也不是法律法規不完善的問題，而是還不能有效運用溯源管理、誠信監管、風險管理等現代監管手段實施監管，檢驗檢測、信息化等技術支撐體係還未充分發揮作用，以及監管隊伍整體能力水平低等問題，監管工作還是粗放而非精細的，工作模式還未完成從傳統模式向現代管理模式轉變。放眼我市食品藥品監管工作全局，必須盡快建立一支具備較高整體素質的現代化監管隊伍，並建立和運用現代食品藥品監管手段和技術支撐體係，切實加強日常監管和打擊違法犯罪，全麵提高食品藥品監管工作整體水平（附件：成都市食品藥品安全主要問題及解決途徑）。

（一）拓展質量溯源

利用現代信息化手段在各環節建立健全質量溯源體係，實現食品藥品質量的“來源可知、去向可追、質量可查、責任可究”是提高食品藥品監管工作效率的有效途徑，同時也是把好食品藥品生產經營原材料進口關的有效方法。

當前，成都市已基本實現肉類蔬菜從流通源頭到餐桌的信息化監管，並實施了中藥材質量溯源試點，但是溯源技術還不成熟，生產經營者和消費者認知和參與度不高，全市集中統一的食品藥品溯源管理體係還未形成。下一步，一方麵要強化食品藥品溯源管理的統一領導和屬地管理責任體係，強化行業協會和生產經營者自律責任，確保溯源管理工作全麵推進。一方麵要強化溯源技術開發，完善溯源管理標準體係和工作規範，提高溯源軟件的兼容性、溯源設備的穩定性，實現溯源信息在全市範圍內交流共享無障礙。要在鞏固已有工作成果基礎上，逐步將肉菜質量安全可追溯體係向其他畜類、禽類、食用油等食品延伸，基本覆蓋與百姓生活密切相關的品種。同時進一步推進中藥材溯源體係和藥品電子監管係統，加大對生產企業原輔料、生產工藝、生產過程、檢驗、設施設備的檢查，做好生產、經營、使用等藥品全鏈條追溯。

（二）實施誠信監管

安全的食品和藥品是生產出來的。生產經營者是保障食品藥品安全的第一責任人，應當依照法律、法規和食品藥品安全標準從事生產經營活動，對社會和公眾負責，保證產品安全。作為監管部門，不能完全相信和依賴生產經營者的第一責任人意識，要在加強第一責任人意識宣傳教育的同時，建立生產經營企業信用檔案，實施誠信監管。

近年來，成都市在食品藥品監管的各個環節開展了誠信監管的有益探索，初步建立了企業主體信用管理製度。“十二五”期間，要逐步建立成都市食品藥品誠信管理係統，實現食品（含餐飲）、藥械企業信用信息數據的實時采集、企業信用等級的動態評定、信用數據與業務係統的對接，功能涵蓋信用管理、信用服務和信用約束。要在食品藥品生產、流通和消費各環節，實現企業信用管理網絡全覆蓋，並根據企業質量安全信用評級結果，嚴格落實“黑名單”製度，對嚴重違規、失信者實行行業禁入。

（三）強化風險管理

食品藥品產業是當前最具風險的產業之一，食品藥品監管工作同樣麵臨巨大風險。開展食品藥品安全風險管理，就是要查找食品藥品監管過程中可能存在的各種隱患或薄弱環節，梳理出風險單位、風險環節、風險品種、風險領域、風險時段等，力求做到防患於未然，以最低的行政成本，獲取保障公眾飲食用藥安全的最大效能。

建立成都市食品藥品安全風險管理體係，首先要建立食品藥品安全信息預警體係，完善食品藥品安全信息收集、整理、篩選製度。積極開展世界杯賽程預測 風險研究和上市後藥品安全風險分析，加強與老百姓密切相關的食品（肉類、蔬菜、豆製品、食用菌、禽蛋等）、藥械（新藥、國家基本藥物、中藥注射劑和高風險藥品、無菌和植入類醫療器械等重點品種）的安全性監測和評價，從數據分析中挖掘安全風險信號。探索建立成都市食品藥品質量安全評價專家庫，發揮專家智庫作用，分析、研究、評估全市食品藥品生產經營質量安全隱患和問題，組織參與和指導對藥品企業的質量監管。要建立完善市、區（市）縣兩級食品藥品安全突發事件應急指揮係統，建立健全應急指揮網絡，全麵提升食品藥品安全突發事件應對和處置水平。技術方麵，要建立健全有效的、服務於食品藥品安全監測分析、信息通報、監管預警、事件預警、應急處理、信用管理和世界杯賽程預測 科研及社會公眾服務的食品藥品安全信息係統。

（四）做強技術支撐

1.提升檢測權威性。食品藥品檢驗檢測能有效反映食品藥品總體質量狀況，便於分析評估食品藥品安全風險。當務之急，是要進一步整合全市食品藥品檢驗檢測資源，組建成都市食品藥品檢驗檢測研究院，並使其成為“國內一流，國際認可”的檢測研究機構，檢測職能涵蓋藥品（含生物製品）、食品、食用農產品、農業投入品、保健食品、化妝品、醫療器械、藥品包裝材料等，業務範圍包含以上產品的監督檢驗、評價性檢驗、出口食品及農產品國際認證與檢驗，開展食品藥品科研工作等。要以建立功能完善、布局合理、運行有效，全國一流食品藥品檢測機構為目標，進一步加強基礎設施建設與儀器設備配備，全麵提升食品藥品檢驗硬性條件；加強人才建設，著力培養領軍型、創新型人才以及高能力的管理者和檢驗檢測能手；強化檢測技術交流合作，加強與高校及科研機構的合作交流，引進先進管理理念與運行機製。要擇機建立合作實驗室，提供第三方檢測服務。

圖8：成都市世界杯賽程預測 抽檢量遞增目標

2.促進監管信息化。推進監管工作科學化和現代化，要自覺以信息化為手段，以數據為基礎，努力把食品藥品產業鏈轉變為責任鏈。信息化建設要克服重項目建設、輕實際應用的現象，注重數據的集中構建，積極推進數據的互聯互通和信息共享，消除“信息孤島”。成都市要主動迎接和利用信息化發展機遇期，建成覆蓋全市食品藥品監管部門的統一信息網絡，完善信息安全、信息標準和應用支撐平台三大支撐體係，建成覆蓋食品（含保健食品、餐飲食品）、藥品、醫療器械、化妝品監管業務的行政執法、信息監測、應急管理、公共服務、決策支持和內部管理六大業務平台，形成互聯互通、信息共享、業務協同、統一高效的食品藥品監管信息係統，推進陽光審批、動態監管與科學決策。

（五）促進依法行政

法規和標準是企業主體加強自我約束，提升產品安全水平，以及監管部門開展食品藥品日常監管和行政執法的政策依據。實施依法行政，首先要健全食品藥品安全標準規範體係。一是要進一步建立完善食品藥品安全地方法律法規體係，推動食品藥品安全地方立法。二是完善市場準入、食品質量溯源和中藥材質量溯源、風險監測評估、誠信管理、突發事件應急處置等工作標準，並逐步以地方法規的形式加以確認；建立完善成都市食品藥品生產、經營企業質量管理標準體係，製定成都市食品、藥品、保健食品、化妝品生產經營企業日常監管及現場檢查工作流程，建立行政執法工作標準及規範程序。三是要著重加強食品藥品安全行政執法與司法的銜接，完善食品藥品安全刑事偵查和立案標準等相關配套規定，提高刑事責任追究效率。

當前，人民群眾對食品藥品違法行為深惡痛絕，社會反響十分強烈，對查處違法行為的期望值很高。這種氛圍對食品藥品監管部門的行政執法工作形成了有力的推動作用。但食品藥品監管工作涉及麵廣，政策性、法律性強，必須建立完善相應的決策、約束、監督等機製。一要堅持依法辦案。每個案件都要違法事實清楚準確，證據確鑿，法律依據充分，行政執法過程要經得起反複推敲。二要堅持政務公開。陽光辦理，接受方方麵麵的監督，防止暗箱操作，防止執法過程中的腐敗行為。三要堅持執法監督。完善“案件受理”、“案件調查”、“案件合議”、“案件聽證”、“集體討論”、“錯案追糾”等各項製度，並主動接受人大、政協、媒體、群眾的監督。

（六）強化宣傳教育

強調社會共治，以加強和創新社會管理的方法推進食品藥品監管工作，引導全社會共同參與食品藥品安全工作。要依靠地方政府，大力提升食品藥品監管在社會管理全局工作中的地位；依托食品藥品生產經營主體自律，強調企業是第一責任人；完善食品藥品安全問題基層發現製度，調動和發揮食品藥品安全協管員的工作積極性；麵向社會，聚集在質量控製、檢驗檢測、風險管理、危機管理、綜合管理等方麵的專家型人才。

強化宣傳培訓，通過多種形式開展經常性科普宣教，普及食品藥品安全知識，提升公眾食品藥品安全基本知識知曉率。加強各類食品藥品生產經營單位從業人員培訓，鼓勵有專業技術能力的大專院校、科研院所、行業組織等開展食品藥品安全相關培訓。

引導共同參與，充分發揮群眾監督作用。加強食品藥品安全輿情監測，建立統一的世界杯賽程預測 舉報平台，健全食品藥品安全投訴的快速受理、高效處置機製，推行有獎舉報製度。認真核實、查處媒體反映的食品藥品安全問題，對發現重大線索的2022世界杯預選賽最新排名 媒體給予獎勵和表彰。暢通交流渠道，強化政府、企業、公眾、媒體等之間的交流。加大信息公開的力度，增加食品藥品監管工作的透明度，提振社會對食品藥品安全的信心。

（七）加快監管隊伍建設

建設一支適應新形勢、著眼未來的食品藥品監管隊伍，是當前食品藥品監部門亟待解決的首要任務。做好新形勢下的食品藥品監管工作，需要培養和造就一支熟悉市場經濟理論和公共行政管理知識，懂法律、業務精，勤政廉政的專業化食品藥品監管幹部隊伍。要注重提升幹部職工學習和創新的能力，強化用理論知識指導監管實踐和在實踐中創新監管方式的本領，著力培養幹部職工依法辦事的能力、調查研究的能力、文字表達的能力、公共服務的能力以及應對媒體的能力、處理突發事件的能力。此次機改，人員劃轉規模超過食藥監係統原有人員總體規模，監管隊伍在協調溝通、信息傳遞、分工合作等方麵還需要進一步磨合。要特別重視新劃轉人員的教育培訓，切實做好食品生產、流通領域日常監管和行政執法工作。

黨的十八屆三中全會明確提出，要完善統一權威的食品藥品安全監管機構，建立最嚴格的覆蓋全過程的監管製度。此次機改整合質監、工商、商務部門監管職能，全市食品藥品監管工作發展站在一個全新的起點，為全麵統籌規劃我市食品藥品監管工作重點，全力構建成都市食品藥品現代監管體係帶來了契機。

附件：成都市食品藥品安全主要問題及解決途徑