案例分析：是生產企業還是小作坊，行政處罰中應如何認定？

□ 鄭秋雲 北京市京師(泉州)律師事務所

案情回放

2017年9月，唐山市食品藥品監督管理局(以下簡稱“唐山市食藥監管局”)查處一處個體工商戶。經調查發現，該戶主崔某於2017年3月1日至9月7日，在未取得《食品生產許可證》的情況下從事生產銷售食品標簽上標注食品生產許可證編號和QS生產許可證標誌的香油和芝麻醬，期間有票據的違法所得約25000元。隨後，執法人員現場查封並扣押了生產銷售食品標簽上標注食品生產許可證編號和QS生產許可證標誌的香油和芝麻醬，貨值950元，以上共計25950元。

2018年1月，唐山市食藥監管局作出(唐)食生行罰決[2017]07-002《行政處罰決定書》，對崔某處以罰款25.95萬元。

崔某不服、提起訴訟，一審法院撤銷上述《行政處罰決定書》。唐山市食藥監管局不服上訴，二審維持一審法院判決，責令其重新作出行政行為。

案件分析

本案的爭議焦點

①崔某的個體工商戶屬於食品小作坊還是生產企業?

②食品小作坊生產加工香油、芝麻醬是否需要取得《食品生產許可證》?

唐山市食藥監管局的觀點

①小作坊或生產企業的認定不取決於生產規模的大小。《河北條例》規定，食品小作坊屬於個體工商戶，但不能因此認為個體經營者經營的場所都屬於食品小作坊。《食品生產加工細則》第三條表明，食品生產加工企業也可以是個體工商戶。

②區分小作坊或生產企業的核心標準是其生產的食品是否納入“食品生產許可證許可目錄”和“國家實行生產許可證製度的工業產品目錄”，崔某生產的香油、芝麻醬已納入上述兩個目錄，故應取得《食品生產許可證》。

③《世界杯賽程預測法》第二十九條第一款和“食品生產許可證許可目錄”第0201、0305類均將芝麻油、芝麻醬列入該目錄——芝麻油是需要獲得《食品生產許可證》的食用油、油脂及其製品，芝麻醬是需要獲得《食品生產許可證》的調味品。

崔某方的觀點

①其為個體工商戶，店鋪建築麵積48平方米，有兩台生產設備，從業人員隻有1人，生產規模小，完全符合《河北條例》對“食品小作坊”的定義。根據《河北條例》第十二條第一款規定，食品生產加工小作坊實行登記管理，崔某應定性為“食品小作坊未取得登記證從事食品生產經營活動”，應按照該條例第五十一條進行處罰。

②河北省及唐山市“關於禁止小作坊生產加工的食品目錄”的相關規定並沒有將香油、芝麻醬列入其中。

③唐山市食藥監管局所持有的“區分小作坊或生產加工企業的核心標準是所生產的食品是否納入‘食品生產許可證許可目錄’和‘國家實行生產許可證製度的工業產品目錄’”的看法沒有法律依據。

二審法院的觀點

①關於崔某是個體工商戶但是否屬於食品小作坊的問題，二審法院采納崔某的①③觀點。

②關於食品小作坊生產加工香油、芝麻醬是否需要取得《食品生產許可證》的問題，法院認為《世界杯賽程預測法》及《食品生產許可管理辦法》將食品生產加工小作坊的監督管理權限賦予省、自治區、直轄市製定具體的管理辦法。《河北條例》規定，食品小作坊生產加工實行登記證管理製度，且明確了食品小作坊生產加工的負麵清單，香油、芝麻醬未被列入食品小作坊禁止生產加工的產品目錄，故根據特別法優於一般法的規定，雖然香油、芝麻醬屬於“食品生產許可證許可目錄”中需要取得《食品生產許可證》的產品，但產品小作坊生產加工這兩類產品應按照《河北條例》的規定辦理登記證，而無需取得《食品生產許可證》。

律師觀點

本文中所提到的爭議並非個例，2017年台州市仙居縣市場監督管理局曾對李某、丁某加工肉製品裏脊肉的行為以“食品生產企業未獲得食品生產許可”為由處罰80萬元[仙市監處字(2017)44號行政處罰決定]，被處罰對象至今還在申請再審和檢察院監督，請求認定其二人的加工組織為小作坊而不是生產企業。

首先，本案中二者區分的意義何在?崔某經營的個體工商戶，若屬於食品小作坊，其違法行為應按《河北條例》中第五十一條“未取得登記證從事食品生產經營活動”的情形予以認定並最高處3000元罰款;若屬於生產企業，其違法行為將被處以25.95萬元罰款。

其次，本案從法理層麵討論，市場監督管理局對其提出的觀點和處罰的法律依據並不明確，尤其是認為“區分小作坊或生產企業的核心標準是所生產的食品是否納入‘食品生產許可證許可目錄’和‘國家實行生產許可證製度的工業產品目錄’”並沒有法律依據，違反了其應當遵循的合法性原則。

最後，據筆者了解，實際生活中還存在著兩種情況。第一種是有些食品小作坊的實際產量遠超部分同類型食品生產企業，後者需辦理SC證書並需投入較大管理成本，而前者卻以小作坊自稱並以小作坊的簡單要求進行生產，這令食品生產企業倍感不平。對此筆者認為，要從小作坊登記證延續複評審中增加力度，對不符合小作坊定義的，應不予延續。第二種是有些食品生產企業研發新產品，為了免去經營許可變更的繁瑣程序，試銷售階段便采用小作坊的名義進行，對此筆者提醒食品生產企業，應當注意試銷售的產品是否被列入“食品小作坊禁止生產加工的產品目錄”。

此外，崔某所涉案例還有一些可以引起思考和注意的地方，如《河北條例》“食品生產許可證許目錄”等相關法律的法源和效力、行政案件中舉證責任分配的問題、行政許可事項清單與負麵清單的選用依據，等等。