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近十年中國嬰幼兒配方奶粉監管 的發展及現狀研究

2019-08-28 13:52:13 來源: 世界杯賽程預測 導刊

　　摘要：嬰幼兒配方奶粉是嬰幼兒的主要營養來源之一，其直接決定嬰幼兒早期生長發育與生命質量，甚至會對社會穩定度與經濟發展產生影響。但近十年起較大的問題奶粉事件引起社會與消費者的高度關注與討論。中國政府在2008年三鹿奶粉汙染事件之後加快了嬰幼兒配方奶粉的監管步伐，十餘年先後發布實施多部法律法規，確保配方奶粉的質量與安全。該文著重介紹了三鹿奶粉事件之後中國政府采取的一係列規定措施及其取得的成果，並針對當下中國嬰幼兒配方奶粉監管存在的不足並提出相關建議，旨在構造更完善的嬰幼兒配方奶粉監管體係。
　　關鍵詞：嬰幼兒配方奶粉; 監管; 法律法規
　　Research and Analysis on Supervision of Chinese Infant Formula Milk Powder
　　DONG Jiaojiao1, YAO Xiaoqian, WANG Jing, PENG Bin*
　　( School of Public Health and Management, Research Center for Medicine and Social Development, Collaborative Innovation Center of Social Risks Governance in Health, Chongqing Medical University. Chongqing 400016, China)
　　Abstract: As a special food, infant formula is one of the main sources of nutrition for infants and young children.It directly determines the early growth and quality of life of infants and young children, and even affects social stability and economic development. However, several major problems about infant formula in the past decade have caused high concern and discussion among the society and consumers. This study focused on the series of measures taken by the Chinese government after the Sanlu milk powder incident and the results achieved. On the other hand, We introduced the shortcomings of the current supervision of Chinese infant formula and put forward relevant suggestions in order to construct a more complete infant formula regulation system.
　　Keywords: Infant Formula; Supervision; Laws and Regulations
　　一 引言
　　“民以食為天”明確強調了食品對我們生命的基礎性與重要性。世界杯賽程預測是維持身體健康與生命安全的保障，是促進經濟發展與社會穩定的前提。若世界杯賽程預測性受到威脅，一切發展都將成為空談。奶粉作為特殊的食品，一直以來都受到廣大人民群眾的關注與討論。它的特殊性不僅在於它屬於食品的一類，更在於其受眾的特殊性。大多嬰幼兒選擇奶粉作為食物來源的一部分，更有部分嬰幼兒將嬰幼兒奶粉作為其能量與營養的唯一來源。一旦奶粉安全出現問題，意味著嬰幼兒的生長發育與健康成長受到嚴重威脅，導致成年以後生命質量的降低與壽命的縮短，同時也為社會的發展帶來了較大問題。
　　但我國的嬰幼兒奶粉事件卻頻頻發生，從2008年的三鹿奶粉被檢出三氯氰胺導致數萬嬰幼兒患上腎結石[1]、南山奶粉被檢出致癌物黃曲黴素M1[2]，再到蘇州“美素麗兒假洋奶粉”事件[3]，中國消費者對國產嬰幼兒配方奶粉的信心一度跌到穀底。因此紛紛將目光轉向國際市場，通過各種渠道購買進口奶粉。但奶粉問題是一個全球性的問題，一味地購買進口“洋奶粉”並不能完全避免奶粉安全問題的出現。
　　為了避免消費者再次受到問題奶粉的困擾，也為恢複國人對國產奶粉的信心，在三鹿奶粉事件發生之後這十餘年間，我國政府陸續頒布了一係列嬰幼兒配方奶粉監管製度、法律法規、檢查標準等，為嬰幼兒配方奶粉企業製定了嚴格的行業規範與要求。同時，企業內部也嚴格按照國家要求生產，提高企業“自律”能力，保證產品的質量。
　　嬰幼兒配方乳粉是在普通乳粉基礎上加入維生素、礦物質等營養元素製成[4]。它包括嬰兒配方乳粉、較大嬰兒配方乳粉、幼兒配方乳粉三類。我國嬰幼兒配方奶粉由國家食品藥品監督管理總局（China Food and Drug Administration, CFDA）統一監管。
　　二 我國相關監管法律法規的發展
　　2008年三鹿奶粉事件之後，2009年味全嬰幼兒奶粉檢出致病菌[5]、2012年南山奶粉檢出致癌物、美素麗兒假羊奶粉事件和伊利奶粉檢出超標汞事件[6]相繼發生，我國政府也陸續頒布了一係列檢測標準、監管製度和法律法規確保嬰幼兒配方奶粉的安全性（圖1）。
　　（一） 乳企需具備自檢能力，鼓勵地方、企業製定更嚴格標準
　　《乳製品工業產業政策（2009版）》要求企業不僅需具備先進的生產技術與生產設備，更需有完善的檢測手段與檢測設備，保證產品出廠前的質量。《政策》還鼓勵地方和企業以遵循國家標準為前提，製定更符合自身情況的檢測標準。
　　（二） 政府歸權，食藥監總攬嬰幼兒配方奶粉監管，避免多部門分段式管理產生漏洞
　　2013年，國家原食品藥品監督管理總局統攬世界杯賽程預測 監管總權，世界杯賽程預測 的監管結束了多部門分工負責時代[7]。食藥監總局對食品藥品的生產、流通、消費等各個環節實行全方位監管，從全局統籌對乳製品的監管。避免多部門監管分段作業看似麵麵俱到實則存在責任不清、各自為政的現象[8]。
　　（三） 按照藥品要求監管嬰幼兒配方奶粉，實現出廠產品批批檢驗
　　2013年原食品藥品監管總局等部委發布《關於進一步加強嬰幼兒配方乳粉質量安全工作的意見》。《意見》要求嬰幼兒配方奶粉按照藥品標準進行管理，加強對產品原材料、生產設備、生產流程、人員身體及工作素質、自檢技術等的要求。嬰幼兒配方乳粉生產企業須構建可控奶源，從源頭杜絕安全問題的出現。同時乳企需對原料、成品等實現批批檢驗，避免不合格產品流入市場。
　　（四） 實行奶粉配方注冊製，從根源預防問題奶粉出現
　　2015年10月，新版《中華人民共和國世界杯賽程預測 法》正式實施。其明確提出“嬰幼兒配方乳粉的產品配方應當經國務院食品藥品監督管理部門注冊”。一個乳企最多可具備3個配方係列9種產品配方（每個配方係列包括嬰兒配方乳粉、較大嬰兒配方乳粉、幼兒配方乳粉）。自此中國成為首個實行嬰幼兒乳粉配方注冊製度的國家。隨後《嬰幼兒配方乳粉產品配方注冊管理辦法》公布了配方注冊相關事宜的詳細規定。
　　三 監管取得的成效
　　（一） 國內乳企配方注冊完成率較高
　　《嬰幼兒配方乳粉產品配方注冊管理辦法》規定2018 年 1 月 1 日起，取得注冊製證書與注冊號的奶粉才可在我國境內生產銷售。截至2017年12月27日，國內乳企配方注冊完成率已達85%[9]。
　　新京報2018年1月2日消息稱，截至發稿共通過注冊配方1040個，其中國內配方813個，國外配方227個。奶粉注冊製全麵實施後，配方過多、過濫這一局麵已有改觀，產品標簽也日趨規範[9]。
　　（二） 信息公開化逐步提高，不合格批次配方奶粉詳細信息直接公布於食品藥品監督管理總局官網
　　2013年以前有關不合格批次奶粉的信息並未得到明確公布。2013年有關不合格配方奶粉的通告則會直接公布於總局官網。但其也隻顯示“其中兩款嬰幼兒配方穀粉部分指標超標”，而沒有直接公開不合格的奶粉具體名稱以及超標的具體指標及超標的嚴重程度。2015年總局官則會詳細報告不合格嬰幼兒配方奶粉的廠家、批次、指標、超標程度、處理辦法並附上相關參考標準及說明。
　　（三） 2015年後嬰幼兒配方奶粉的抽檢合格率穩步上升
　　從2016至2017年，有關嬰幼兒配方奶粉的抽檢頻率明顯增大，從2016年的每季度抽檢公布到2017年的月月抽檢和公布抽檢結果。並在此過程中淘汰部分規模較小技術落後的小型乳企[10]。
　　原國家食藥監總局數據顯示，2017年嬰幼兒配方乳粉合格率達到99.5%，比2016年增長了0.8個百分點，且抽檢不合格的產品本身質量多無問題，主要為產品標簽不規範導致的抽檢結果不合格[11-12]。2018年第四季度抽檢合格率已達99.8%[13]。近5年嬰幼兒配方奶粉抽檢合格率發展趨勢見圖2[14-15]。
　　對於不合格批次樣品國家食品藥品監督管理總局也會直接將乳業企業信息公布於官網，保證信息的透明化，避免消費者不知情的情況下購買不合格產品，也可督促企業盡快解決產品檢查出來的問題，加強產品的質量與自檢力度。
　　四 我國嬰幼兒配方奶粉監管現狀存在的問題及其建議
　　（一） 我國監管製度的存在的問題
　　雖然自2008年三鹿奶粉事件之後，我國政府及其相關部門陸續發布了一係列關於嬰幼兒配方奶粉的法律法規，但其仍存在不足。
　　1.法律法規更新較慢
　　各個規定之間很並非緊密相扣，很難做到監管嬰幼兒配方奶粉的各個流程全方位無死角監督，做不到監管的“麵麵俱到”。並且內容的更新較慢，與市場變化大、發展快的實際情況難免產生脫節[16]，難以緊跟隨科學技術的快速發展與更新。
　　2.法律法規宣傳力度不夠，消費者維權意識低
　　當消費者合法的權益受到損害後，更多的消費者選擇“自認倒黴”，自己承擔不合格奶粉帶來的不良後果。很多時候不是他們不想維護自己的權益，而是不知已經觸犯到合法權益，更不知以何種理由、依據哪部法律法規、通過何種渠道維護自己的合法權益[17]。更甚會造成整個社會輿論對嬰幼兒配方奶粉甚至世界杯賽程預測 的威懾力不足。
　　3.乳企違反法律法規後懲處力度不夠
　　我國關於違反嬰幼兒配方奶粉的懲處程度較低，大多都是企業以被罰款的形式承擔法律責任。導致企業違法成本較低，在高額利潤與低成本懲罰之間，企業不免嚐試通過違反法律法規的不正當行為獲取高額的利潤。例如新《世界杯賽程預測 法》規定企業生產經營摻假摻雜或者感官性狀異常的食品但不構成犯罪且貨值金額不足一萬時，僅處五萬以上十萬以下的罰款。但隨之而來的世界杯賽程預測 事件與其帶來消費者和社會的利益損失與法律對企業的經濟懲處相比相差甚遠。反觀國外乳企出現違法行為時企業高管也需承擔連帶的法律責任[18]。
　　4.信息公開化有待進一步提升
　　首先，部分奶粉事件的後續處理存在無更新或跟新較慢問題。例如2018年12月的雀巢恩敏舒氨基酸嬰兒配方奶粉礦物質過量事件，爆發之時雀巢乳企負責人稱隻有德國此款奶粉才有此類現象。自此以後該事件無後續消息，中國政府官網並未發布聲明說明中國市場是否存在此類問題奶粉，消費者是否可以放心購買此氨基酸奶粉。其次，雖然可以在政府官網查到相關的奶粉不合格批次，但消費者同時也需要了解非官網抽檢得到的相關數據與事件。另外奶粉相關數據與其他食品相關的信息混雜，不便於篩選。
　　（二） 建議
　　1.加大法律法規懲處力度，完善相關法律法規
　　加大觸犯法律法規懲處力度，增加違規違法成本。如企業多次違反法律法規或乳企出現嚴重奶粉事件甚至對消費者和社會造成較大影響者直接納入乳企黑名單，將其生產的產品一律不得再進行銷售並及時銷毀[19]；落實安全責任追究製度，將法律責任落實到企業部門甚至個人，以提高法律實施的針對性和效率；及時填補法律法規盲區，根據實際情況及時修改相關的規定，保證法律法規的與時俱進。
　　2.增強對企業工作人員的道德培訓，同時提升消費者的維權意識。
　　加強法律法規的實行力度從法律層麵強製性約束了乳企及其相關工作人員的行為。同時政府也可組織乳企的不同管理層、相關員工開展定時的職業與道德理論培訓，了解奶粉生產的全過程，講述奶粉安全重要性等；針對部分消費者維權不利的情況，政府可通過多種渠道加大嬰幼兒配方奶粉相關法律法規的具體內容，同時也可教授消費者如何通過法律的手段保護自己的權益不受到傷害。實現消費者從“不了解”到“知法”再到“用法”的跳躍，提升消費者的維權意識。
　　3.建立嬰幼兒配方奶粉信息查詢網站
　　由於嬰幼兒配方奶粉的特殊性與重要性，有必要建立專門供消費者查詢的嬰幼兒配方奶粉信息查詢網站。該網站可及時更新近期的奶粉抽檢合格情況、各個品牌奶粉的具體配方功能、最新奶粉安全事件發展細節及其處理結果等。使消費者對配方奶粉的安全情況一目了然，便於選擇與購買，同時可提升消費者對國內嬰幼兒配方奶粉生產環境、法律法規的了解，提升對國產嬰幼兒配方奶粉的信任。
　　五 小結
　　嬰幼兒配方奶粉安全問題是一個全球性問題，國際範圍都在麵臨不同的奶粉質量問題。嬰幼兒配方奶粉的安全保障需要全方位多方麵參與，僅僅依靠國家監管部門的管理與監督和相關法律法規的強製性約束遠遠不夠。因此在監管過程中，不僅要完善監管製度，加大法律法規的落實力度，還需要企業自身加強自我檢查意識與能力，做到政府、奶粉生產企業及其相關工作人員、消費者甚至廣大公民對法律法規的共同遵守、對道德底線的共同維護。
　　回首2008年三鹿奶粉汙染事件，使得我國嬰幼兒配方甚至乳製品行業受到極大打擊，但中國奶粉監管部門以該事件為教訓，狠抓嬰幼兒配方奶粉的監管。經過十餘年砥礪前行，國產嬰幼兒配方奶粉抽檢合格率逐年上升，消費者也可從不同渠道了解國產配方奶粉的現狀，有助於改善中國國產奶粉持續低迷的狀態。加上我國2015年十八屆五中全會全麵實行二胎政策的頒布，我國即將甚至已經迎來嬰幼兒數量的大幅度增加。因此，配方奶粉在中國將擁有更強大的市場，這也是中國嬰幼兒配方奶粉行業展現十餘年監管成果的重要機會。
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　　董姣姣* 姚曉倩 王婧 彭斌*
　　重慶醫科大學 公共衛生與管理學院，醫學與社會發展研究中心，健康領域社會風險預測治理協同創新中心 重慶 400016
　　項目基金：國家重點研發項目——世界杯賽程預測 社會共治信息技術研究與應用示範：世界杯賽程預測 管控多維動態關聯分析技術研究 （項目編號：2017YFC1602002）]，重慶醫科大學 公共衛生與管理學院，醫學與社會發展研究中心，健康領域社會風險預測治理協同創新中心 重慶 400016
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